11.06.2013

Управление образованием: проблемы и основные направления совершенствования

Начавшиеся в нашей стране с середины 80-х годов XX века коренные социально-экономические и политические преобразования наибольшее влияние оказали на систему образования. Поначалу попытки «перестроечного» реформирования образовательного пространства, затем – формирование рыночного механизма регулирования общественных отношений, привели к необходимости коренной трансформации как самой системы общего образования, так и управления его развитием. С самого начала общественных преобразований в нашей стране начали создаваться законодательно-правовые, экономические, административно-управленческие основы развития образовательной системы в условиях перехода общества на рыночные механизмы функционирования экономики и демократическую организацию политической жизни.
С развитием децентрализации государственного управления, которое привело к возрастанию экономической и политической самостоятельности регионов, значительная часть обязательств и полномочий по управлению образованием была передана на места, сформировались региональные образовательные системы, основанные на соответствующем правовом, административном и общественно-политическом обеспечении. В регионах возникли свои отлаженные образовательные структуры, появилось соответствующее законодательство, начали создаваться и реализовываться оригинальные образовательные программы.
Дальнейшее развитие реформы государственного и муниципального управления в нашей стране привело в начале XXI века к необходимости создания системы эффективного местного самоуправления, без которого невозможно полноценное гражданское общество. Муниципальный (районный) уровень управления образованием представляет в этом смысле наибольший интерес по нескольким причинам. Во-первых, на уровне муниципального образования происходит непосредственное управление развитием образования в условиях городского и сельского административного районного подразделения. Именно здесь формируются основные направления конкретной образовательной политики. Во-вторых, муниципальный уровень управления образованием представляет собой системный элемент регионального образовательного пространства, который, в свою очередь, входит в общеобразовательную систему страны, т.е. муниципальный уровень завершает системный характер федерального образовательного пространства в нашей стране. В-третьих, в условиях передачи властных полномочий на уровень муниципалитетов управление образованием, со всем организационным и финансово-экономическим обеспечением образовательного процесса, а также кадровая политика в этой области переходят в соответствующую компетенцию. При этом образовательный процесс обязательно осуществляется в рамках общепринятых в стране образовательных стандартов. Наконец, в-четвертых, вступление нашей страны в мировое образовательное пространство, в том числе в Болонский европейский образовательный процесс, не только не снижает значение муниципального уровня развития образования, но и повышает требования к нему.
Рыночная конкуренция, возникшая в нашей стране, позволяет развиваться не только государственным и муниципальным структурам образования, но и создает возможность развития негосударственного образования, являющегося составной частью образования в целом и ставшего объективной реальностью, которую невозможно игнорировать при осуществлении целенаправленной социальной политики российского государства. При этом, как показывает отечественная практика и зарубежный опыт, негосударственное образование является не случайным и не переходным, а закономерным структурным элементом всей системы образования. Во многом негосударственное среднее образование также нуждается в регулировании на уровне муниципального района.
Исследуя проблему управления образованием в целом и отдельного региона в особенности, необходимо исходить от природы, сущности образования и ожидаемого образа человека нового столетия. Этот подход к управлению любыми социальными системами достаточно полно представлен в работах П.К. Анохина[1]. Упорядочивающим и системообразующим фактором любой системы, по П.К. Анохину, является полезный результат, содержание и параметры которого формируются первоначальной системой, задаются ей извне в виде определенной модели. Переходы же системы из одного состояния в другое становятся целесообразными только тогда, когда они соотнесены с целями и результатами.
Циклический характер управления тесно связан с кибернетическим подходом. Последний трактует управление как процесс регуляции и преобразования информации в системах, а саму информацию рассматривает как главный фактор управления. Не противоречит этому подходу и рассмотрение управления как процесса принятия решения. В этом случае управление сводится к организации совместных действий во всех структурных элементах системы. Именно этот подход отражает один из признаков самоорганизующейся системы.
Можно встретить определение процесса управления как обеспечение оптимальных коммуникаций и каналов связи в функционирующей системе. Отмечается также сведение процесса управления к выполнению функций контроля за состоянием системы. Ясно, что в настоящих условиях такой подход мало приемлем. В работах В.С. Лазарева, М.М. Поташника[2] рассматриваются пять стадий структуры управления: целевая, дескриптивная, прескриптивная, реализационная, ретроспективная. Каждая из этих стадий, взятая в отдельности, представляет собой относительно обособленную часть управления, в сфере которой совершаются определенные процедуры, действия, операции.
Целевая стадия начинается с выяснения проблемы и осознания, необходимости ее решения и завершается формированием цели. На второй стадии происходит сбор и обработка информации под реализуемую цель.
На третьей стадии описательная информация трансформируется в предписывающую или командную. Главным на этой стадии является выработка и принятие решения как проекта действия.
Реализационная стадия ответственна за исполнение принятого решения в реальных условиях. Ретроспективная стадия завершает цикл. Основное ее содержание сводится к анализу и обобщенной оценке достигнутого фактического результата и его сравнению с заданным. Оценка фактического результата дает основание для нового управленческого цикла.
В управленческом цикле в науке принято выделять следующие основные составляющие[3]: мотив, цель, планирование, переработка информации, оперативный образ, концептуальная модель, принятие решения, действие, проверка результатов и коррекция действий. Существует подход, когда в управлении выделяются три стадии: диагностическую, творческую и организаторскую. В определенной степени они интегрируют выше рассмотренные нами стадии в более обобщенном виде. Диагностический этап связан с формированием информационной модели, или образа, управленческой ситуации, а также самого объекта управления, выступающего информационной основой для второго, творческого этапа. Творческий этап определяет процесс поиска решений, который реализуется на организационном этапе, определяющим исполнение принятого решения.
Система образования региона – это относительно обособленная совокупность связанных между собой образовательных, обеспечивающих, инновационных и управленческих процессов, реализуемых образовательными и иными институтами на территории одного из субъектов Российской Федерации. В общем, границы системы образования не обязательно совпадают с границами административно-территориального деления, однако в любом случае вычленение ее предполагает наличие общих целей, интегрирующих усилия всех входящих в нее людей и институтов в единое целое.
Число попыток реорганизовать управление сферой образования на муниципальном уровне с каждым годом возрастает. Уже можно говорить об опыте успешных нововведений, повышающих качество муниципального управления образованием и самого образования. Однако инновационные процессы не проходят гладко. Есть немало городов и районов, в которых сохраняется прежний стиль управления, система управления продолжает действовать в неизмененном виде со времен застоя. В некоторых местах попытки преобразования системы потерпели неудачу, оказались неэффективными. Причины видятся в первую очередь в том, что инициаторы преобразований не всегда берут на себя ответственность по доведению начинаний до конца. Не все пользуются в своей работе планами и программами, выполненными на системной основе. Чаще применяются стратегии модульных или локальных изменений, которые реализуются методом проб и ошибок, что связано с дополнительными издержками. Не все осознают первоочередную необходимость создания именно инновационной обстановки как предпосылки для реализации изменений.
На наш взгляд, система образования муниципалитета – это территориально обособленная и относительно самостоятельная часть региональной образовательной системы, взаимосвязанная с другими аналогичными частями и институтами в составе последней. Определение муниципальной системы образования в принципе аналогично региональному, с той лишь разницей, что указанная совокупность процессов реализуется соответствующими институтами, расположенными на территории того или иного муниципалитета (район, город) входящего в состав административно-территориального деления региона. Наряду с общерегиональными целями муниципальная система образования может и должна иметь свои особенные цели, отвечающие интересам пользующегося ее услугами населения. Она действует на основе и в рамках нормативно- правовых актов и других ограничений, налагаемых федеральными и региональными органами власти и управления образованием, может иметь самостоятельные связи и отношения с другими системными объектами и институтами как внутри, так и за пределами своего региона[4]. Под окружением муниципальной системы образования понимается окружение конкретных природно- климатических, демографических, экологических, социально-экономических и политических условий того или иного муниципалитета, т.е. внешняя среда образовательной системы, оказывающая влияние на ее внутренние характеристики.
Говоря об образовательной системе города и района, нельзя не упомянуть понятия образовательного (учебно-воспитательного) и обеспечивающего процесса. К процессам этого типа относятся те из них, которые реализуются внутри образовательных учреждений, находящихся в границах системы образования. При этом образовательные процессы считаются основными, т.к. задают общую специфику и выделяют систему образования в ряду других системных объектов региона (города), таких, как экономическая система, финансовая система и т.п. Образовательные институты – это инстанции, но они не всегда бывают организационно оформлены. Образовательный процесс представляет собой систему педагогической деятельности, а результатами этого процесса являются изменения в знаниях, способностях, отношениях, ценностных ориентирах, физическом состоянии учащихся (в общем случае – выпускников образовательного института).

Обеспечивающие процессы – это процессы, направленные на качественную реализацию образовательных процессов, поставляющие для этого ресурсы и создающие необходимые условия. Такими ресурсами и условиями являются: инфраструктура образовательной сети, материально-техническая база, средства обучения и воспитания, программно-методические средства, кадры, питание, информация, финансовые средства, нормативно-правовая документация. В отличие от образовательных процессов, которые реализуются исключительно на уровне образовательных институтов, обеспечивающие процессы осуществляются на трех уровнях: региональном, муниципальном и уровне образовательного учреждения специализированными институтами и их объединениями, образующими соответствующие производственно-обеспечивающие структуры. 
Например, в случае материально-технического обеспечения это могут быть: учколлектор, магазин наглядных пособий, склады, автохозяйства и прочее. В основе обеспечивающих процессов также лежит совокупная деятельность руководителей, специалистов, рабочих и служащих, занятых в этих институтах. В зависимости от возможностей образовательных учреждений и возможностей муниципальных производственно-обеспечивающих структур различные функции обеспечения могут быть более или менее централизованы. К примеру, обеспечение инфраструктуры образовательной сети обычно сосредоточивается на муниципальном уровне, в то время как программно-методическое и нормативно-правовое обеспечение осуществляется в основном с регионального уровня. В этом одна из причин того, что образовательная система имеет иерархическое строение.Основные режимы управления в системе образования – это режим функционирования и режим развития. При функционировании образовательной системы осуществляется использование имеющихся в ней возможностей: финансовых, кадровых, программно-методических, материально-технических и т.п., а при развитии происходит наращивание этих возможностей и повышение эффективности их использования. С точки зрения управления процессы функционирования и развития в некоторой степени противоречат друг другу, и поиск баланса между этими двумя состояниями является немаловажной частью задач, связанных с управлением. Кроме того, эти режимы, являясь каждый сам по себе объектом управления, имеют свою специфику и требуют различных функций и механизмов управления.

Такое управление в целом необходимо, т.к. все процессы, осуществляющиеся в рамках региональной образовательной системы, должны быть согласованы между собой по входам-выходам, должна обеспечиваться внутренняя сбалансированность и устойчивость каждого процесса. Необходимо своевременно и координированно решать проблемы, препятствующие этому и раскрывающие новые возможности для развития, выдвигать и общие цели, интегрирующие систему образования в единое целое, и частные цели отдельных подсистем и институтов, способствующие достижению общих целей. Указанные функции в любой организационной системе выполняет управление, играющее роль основного системообразующего фактора. Управление предполагает сбор, переработку и перераспределение информации и реализуется благодаря особенной деятельности руководителей и специалистов, структурированной в рамках различных инстанций (институтов управления). Управление имеет иерархическое строение и осуществляется на региональном уровне, муниципальном уровне и уровне образовательных институтов.
Управление может быть представлено как взаимосвязанная совокупность циклически повторяющихся процессов выработки и осуществления решений, ориентированных на стабильное функционирование и эффективное развитие системы образования и основных ее частей. Управление как процесс включает в себя планирование, организацию, руководство и контроль, определяет функционирование и развитие основных образовательных и обеспечивающих процессов, а также непрерывное саморазвитие[5].
Входом процесса управления (т.е. условиями и ресурсами, необходимыми для его работы) можно назвать нормативно-правовую и нормативно-организационную документацию, материально-техническую базу, средства организационной и вычислительной техники, персонал.
Выходом процесса управления являются стратегические, тактические и оперативные управленческие решения, нормативно-организационные решения, обеспечивающие функционирование и развитие системы образования. Поскольку процессы управления внутри региональной образовательной системы осуществляются на нескольких уровнях, то одним из основных условий эффективного управления образованием в регионе является рациональное распределение и четкое разграничение сфер ответственности и контроля, а следовательно, участков совокупных объектов управления функционированием и развитием образования между региональным, муниципальным и самоуправлением образовательных институтов.
С другой стороны, на управление можно смотреть как на организацию, поскольку процессы управления реализуются за счет совместной деятельности и взаимодействия людей (руководителей, специалистов, педагогов, представителей общественности и т.п.), организованных в различные временные или постоянные институты управления на всех уровнях. С этой точки зрения управление образованием в регионе предстает как сложное иерархическое организационно-структурное единство, внутри которого, как относительно обособленные, выделяются: организационная структура регионального управления образованием, соответствующие муниципальные организационные структуры управления, а также организационные структуры управления самих образовательных учреждений.
Исходя из теории систем, собственно сложной, открытой, целеустремленной и полифункциональной системой следует считать педагогическую систему. Муниципальная, а также региональная территориальные системы, по сути, являются надсистемами, а федеральный уровень представляет собой сверхсложную, многоуровневую иерархизированную метасистему[6].
Возможен еще один взгляд на управление: как на систему. Процессы управления, информация об их объектах, условия и результаты вместе с реализующими их, организационно оформленными инстанциями и людьми образуют на каждом из указанных уровней соответствующие подсистемы управления: региональную, муниципальные и подсистемы управления внутри образовательных институтов. Взаимосвязанная совокупность разноуровневых подсистем управления образует общую систему управления в рамках региональной (муниципальной) образовательной системы. Описать систему управления – значит последовательно охарактеризовать, прежде всего: задачи управления; объекты управления; функции управления; организационную структуру системы управления; организационные структуры входящих в ее состав институтов управления; организационные механизмы управления.
Исходя из вышесказанного, можно выделить две основные группы задач, стоящие перед муниципальным управлением образованием. Эти группы выделяются с учетом того, что у образования могут быть два основных состояния (режима): функционирование и развитие.
Во-первых, общая задача управления функционированием – это обеспечение эффективного использования имеющихся в наличии внутренних возможностей муниципальной системы образования для поддержания достигнутого уровня образования. В частности, эти задачи могут заключаться в согласовании выходов соответствующих обеспечивающих процессов с нормативными потребностями образовательных институтов, в достижении максимального соответствия параметров образовательных процессов, осуществляемых в действующей сети образовательных учреждений, регламентирующим их нормативно-правовым актам и стандартам.
Вторая группа задач – общие задачи управления развитием образования. Эти задачи могут быть определены как задачи обеспечения максимально высоких темпов наращивания возможностей муниципальной системы образования и повышения эффективности их использования для подъема муниципального образования на качественно новый уровень. В частности это: создание максимально благоприятной инновационной обстановки внутри муниципальной образовательной системы, повышающей чувствительность и восприимчивость образовательных и иных институтов к нововведениям, побуждающей их к активному обновлению; поддержка и реализация региональных программ развития образования; разработка и реализация собственных программ развития муниципальной образовательной системы.
Понятно, что с учетом указанных задач в муниципальной системе управления могут быть сформированы и по факту формируются долгосрочные (стратегические) цели функционирования и развития муниципальной системы образования, отражающие ее миссию, предназначение и являющиеся ориентирами деятельности для всех входящих в нее институтов и субъектов.
Опираясь на постулированный тезис и принципиальное различие между состоянием функционирования образования и состоянием развития образования, мы вынуждены констатировать также, что и объекты муниципального управления образованием будут в этих состояниях различаться.
Основное место в объектах муниципального управления функционированием занимают процессы обеспечения. Это эксплуатация и использование ресурсов, восстановление, поддержание в рабочем состоянии и утилизация ресурсов. Среди таких процессов есть и те, которые не полностью осуществляются муниципальной образовательной системой: например, подготовка педагогических кадров или издание учебно-методической литературы и производство школьного оборудования могут быть рассмотрены как объекты косвенного управления.
В том случае, когда мы имеем дело с другим состоянием образовательной системы, а именно – ее развитием, т.е. состоянием, когда происходят изменения во всех ее частях благодаря созданию и применению новых условий, ресурсов и способов работы, мы имеем право в качестве объектов управления развитием выделять сами инновационные процессы. Более конкретно – это процессы разработки, распространения, освоения и применения нововведений внутри образовательной системы.
Функция управления – это периодически повторяемое, относительно обособленное базовое или частичное управленческое действие, выделяемое в системе деятельности по выработке и контролю за реализацией решений, корректирующих состояние определенного объекта управления и вносящих в него необходимые изменения[7]. Базовыми действиями при управлении любым объектом являются планирование, организация, руководство и контроль, образующие полный управленческий цикл. Конкретный же состав функций муниципального управления образованием определяется отношениями субъектов управления данного уровня между собой и субъектами, входящими в региональную систему управления, набором необходимых управленческих действий и объектов управления.
Всесторонний анализ образовательной системы как социально- педагогического феномена позволил выделить ее интегративные свойства – непрерывность образования и его инерционность, прогностичность, адаптивность, гибкость, динамичность, многокритериальность, а также такие критерии эффективности функционирования, как гуманизация, дифференциация, индивидуализация, демократизация, интеграция. Вместе с тем, следует отметить, что они отражают в большей мере взгляд на педагогическую систему именно с позиций структуры, но не ее функций. Это связано с тем, что проблема функционирования педагогической системы в данном случае рассмотрена без анализа конечных целей (через которые четко анализируются функциональные аспекты).
Развитие образовательной системы России во многом определяется тем, в какой степени принимаемые законодательные акты и управленческие решения социально и экономически проработаны, выполняются на местах, непосредственно в регионах и муниципалитетах. Анализируя складывающуюся социально-экономическую ситуацию с позиций развития образовательной системы в целом, можно констатировать, что каждому региону необходимо развивать систему образования с учетом единой государственной политики. При выборе образовательной стратегии и тактики необходимо действовать сообразно своим социально-экономическим, географическим, природно-ресурсным, национально-культурным и другим особенностям. Это является важнейшим фактором развития как в целом социума, его системы образования, так, в частности, и любого образовательного учреждения.
Можно выделить семь основных направлений формирования муниципальной образовательной системы и «опорные точки» развития по каждому направлению[8].
Первое направлениеорганизационно-управленческое. Конкретные организационно-управленческие меры (распределенные по срокам реализации и субъектам-исполнителям) реализуются на двух основных уровнях: уровне образовательной структуры города и уровне отдельных образовательных единиц.
 «Опорные точки» первого направления:
  • создание и координация деятельности системы учреждений и городских структур, необходимых для развития муниципальной системы образования;
  • переход на программно-целевую модель управления образованием;
  • введение адекватных форм управления;
  • выработка «формулы взаимодействия» руководителя Центра и руководителей входящих структур;
  • отработка системы «отношений ответственной зависимости» в образовательной системе города по принципу делегирования полномочий «сверху вниз», «снизу вверх» и по «горизонтали»;
  • налаживание отношений Центра и педагогических, образовательных и управленческих коллективов для совместных проектно-исследовательских работ, и реализация преобразовательных действий;
  • создание (или реорганизация) муниципальных служб образования (аттестационно-диагностической, информационной и др.).
Второе направление – «рынок образовательных услуг». Данное направление предполагает формирование гибкой инфраструктуры образовательных учреждений, социообразовательной среды, способной создать ситуацию широкого выбора путей, форм и содержания образования с учетом потребностей личности в общем контексте особенностей социально-экономического развития региона.
Третье направление – кадровое обеспечение образовательного пространства (система непрерывного педагогического образования). Это направление вызвано необходимостью приведения кадровой политики в соответствие с потребностями развития сферы образования, создания многоуровневой системы педагогического образования в городе на основе концепции нового содержания. Кадровое обеспечение предполагает многоступенчатое педагогическое образование.
Четвертое направление – социальная поддержка. Данное направление предполагает создание системы социальных гарантий субъектам образовательной системы: детям, образовательным учреждениям и их работникам.
Пятое направление – научно-методическое обеспечение инновационного процесса образования. Данное направление связано с научно-методическим обеспечением инновационных процессов: изучение и «паспортизация» образцов инновационного педагогического опыта, запуск, поддержка и анализ проектных разработок.
Шестое направление – материально-техническое обеспечение. Данное направление предполагает создание необходимой для формирования и развития образовательного пространства материально-технической базы.
Седьмое направление – информатизация образовательного пространства. Направление ориентировано на создание программы информатизации образовательной системы в единую компьютерную информационную сеть с выходом во внешние источники информации.
Процесс стабилизации и развития образования характеризуется переходом на качественно новую ступень в реализации федеральной, региональных и муниципальных программ развития образования, в значительной мере связан с созданием центров развития образования непосредственно на местах, позволяющих учитывать местные особенности при разработке стратегии развития социально-образовательной системы субъектов федерации, муниципалитетов.
Совершенствование управления муниципальной системы образования требует разработки механизма развития и комплекса показателей, которые были бы приняты всеми членами педагогического сообщества. Эти показатели должны быть не только идеальными ориентирами, целями развития системы, но и критериями оценки ее практической эффективности. Функционирование образовательных систем, качественное управление ими происходит в конкретных, предлагаемых реальностью бытийных обстоятельствах, которые бывают не всегда благоприятны.
Таким образом, целью современного управления образованием является создание совокупности социообразовательных условий, позволяющих обеспечить: а) преемственность развития на основе единства оперативного и долгосрочного планирования, опирающегося на научный прогноз; б) совокупную методическую, материально-техническую, финансово-экономическую базу развития; в) рациональную организацию труда участников педагогического процесса, их подготовку, переподготовку при опережающей тенденции обучения управленческого персонала; г) устойчивое и динамичное функционирование образовательной системы.


[1] Анохин П.К. Избранные труды. Философские аспекты теории функциональных систем. - М., 1978.
[2] Лазарев В.С. Управление образованием на пороге новой эпохи // Педагогика. 1995. №5. С.12-18; Управление развитием школы / Под ред. М.М. Поташника, В.С. Лазарева. - М., 1995.
[3] Моисеев Н.Н. Алгоритмы развития. - М., 1997. С. 143; Управление развитием школы / Под ред. М.М. Поташника, В.С. Лазарева. - М., 1995.
[4] Нововведения в муниципальном управлении образованием: Пособие для руководителей и сотрудников муниципальных органов управления образованием. /Под редакцией Н.Д. Малахова. - М., 1997.
[5] См.: Регион: управление образованием по результатам. Теория и практика. - М., 2001. С. 262.
[6] Баринова Н.Ю. Управление инновационными проектами образовательной системы во взаимодействии с органами власти. // Государственная служба: состояние, тенденции развития и актуальные проблемы: Сб.ст. научно-практич. конф. БАГСУ. - Уфа, 2004. С. 209.
[7] Нововведения в муниципальном управлении образованием. / Под редакцией Н.Д. Малахова. - М, 1997. С. 20.
[8] См.: Программа развития системы образования г. Уфы. - Уфа, 2001; Программа развития образования в Республике Башкортостан на 2004-2008 гг. - Уфа, 2004.

Рейтинг: 141  Ишмухаметов Рустам Рифатович 0 24239

Комментарии

 

Чтобы добавлять комментарии Вам необходимо авторизоваться.